Dopo un decennio di
diseuropeizzazione (2001-2010), la Spagna è tornata a ricollocare l’UE al
centro del proprio progetto nazionale ma adesso deve anche aspirare a
co-liderare il processo d’integrazione.
Riassunto:
Se
qualche volta la Spagna ha partecipato al di sopra del suo peso a Bruxelles,
oggi lo fa molto al di sotto. La perdita di influenza è reale e la crisi non
è l’unica spiegazione. E’ vero che, dopo una decade di graduale
allontanamento tra il processo di integrazione ed il progetto politico o
economico nazionale, gli ultimi governi hanno ricollocato dal 2010 l’UE al
centro del loro programma. Tuttavia, è necessario che la rieuropeizzazione
non si limiti ad una migliore disponibilità ad adattarsi alle decisioni che
si prendono a livello sovranazionale, ma deve includere anche una nuova
strategia che rinforzi la capacità di dare forma a queste decisioni. In questo
senso e, alla luce delle forze e debolezze spagnole, si propone un decalogo
per migliorare la sua influenza. Partendo dalla privilegiata condizione della
Spagna come Stato medio-grande, il suo peso potenziale potrebbe moltiplicarsi
se ha chiaro quale tipo di avanzamento nell’integrazione interessa, se
rafforza i meccanismi interni di elaborazione della sua politica europea, se
è capace di pensare a delle proposte attraenti e se dà forma a delle alleanze
con le istituzioni comuni e con altri membri.
Analisi: A gennaio
del 2013 ci sono state tre notizie che, apparentemente scollegate tra loro, servivano
per illustrare quanto lontana è oggi la Spagna delle locomotive con le quali
si guida il processo di integrazione europea.
La prima fu l’elezione di Jeroen Dijsselbloem
come nuovo presidente dei ministri delle Finanze della zona euro, al quale la
Spagna decise di non appoggiare. Il governo sapeva che agiva da solo e,
inoltre, non aveva obiezioni di fondo sull’idoneità dell’olandese. Tuttavia, preferì
la protesta simbolica dell’astensione per essere rimasta senza alcun
rappresentante tra le cariche rilevanti nella gestione di una crisi dove il
paese si gioca letteralmente il proprio futuro: tanto nel Eurogruppo, come nella Banca Centrale Europea (BCE), nel
Meccanismo Europeo di Stabilità (MEDE) o nei diversi supervisori finanziari.
Giorni dopo, lo European
Council on Foreign Relations pubblicava la classifica annuale sul
contributo dei singoli Stati alla politica estera e di sicurezza comune
(PESC), tornando a collocare la Spagna nel gruppo dei “riluttanti” –insieme
alla Grecia, la Lituania e la Romanía–, ad una enorme distanza da quelli che
liderano come i “tre grandi”, Germania, Francia e la Gran Bretagna, o
addirittura da altri soci mediani che godono di minori capacità diplomatiche
e militari come la Svezia, i Paesi Bassi e la Polonia.
Fu precisamente in Polonia dove nacque la terza
delle notizie significative che, in pochi giorni, incrementarono la
sensazione di irrilevanza spagnola. L’iperattivo ministro degli Affari Esteri
Radoslaw Sikorski dichiarava che, una volta conosciuto il discorso di David
Cameron sulla riconsiderazione dell’appartenenza britannica all’UE, Varsavia era
disposta e pronta a sostituire Londra come terza grande capitale europea insieme a Berlino e Parigi.
Un desiderio che, ovviamente, può sembrare audace ma meno irrisorio che se
fosse stato formulato adesso da Madrid.
Non si tratta solo di una percezione. La perdita
di autorità della Spagna in Europa è obiettiva e c’è un riconoscimento
ufficiale di preoccupazione. Poco fa il ministro di Economia Luis de Guindos
ammetteva che avevano toccato “fondo” nella presenza alle istituzioni comuni
–anche se misurare la rilevanza dal numero di connazionali che svolgono
responsabilità ha molti limiti- e colpisce che, da quando il governo aveva
considerato prioritarie le nomine, fosse incapace di ottenerne una sola. Più
grave risulta la sempre più abituale lamentela degli alti funzionari di
fronte alla poca attenzione –e perfino il poco rispetto– che altri Stati
concedono alla posizione spagnola nella presa di decisioni. La estate scorsa,
per dare un esempio doloroso, i negoziatori spagnoli che discutevano i
dettagli del riscatto bancario dovettero sopportare che la Finlandia richiedesse
garanzie tangibili; un affronto impensabile fino a poco tempo fa e che
risulta ingiusto verso un paese che, malgrado la cattiva situazione economica,
ha contribuito al momento con una quota considerevole –circa il 12% del totale–-
ai riscatti di Grecia, Portogallo, Irlanda e al MEDE.
La spiegazione dominante su questo noto declino
dell’influenza è logicamente la lunga recessione, i problemi di finanziamento
e l’altissima disoccupazione con i conseguenti efetti sulla stabilità sociale
e politica del paese. Cioè, la Spagna non sarebbe molto diversa dalla Grecia
o altri paesi che attraversano un calvario simile. E, di fatto, nessuno nega
che nell’UE di oggi esista una frattura economica tra creditori e debitori
che si è trasformato in un rafforzamento di potere dei primi. Pertanto, per recuperare
la centralità che spetterebbe alla Spagna come quinto membro più importante, sarebbe
necessario superare la pessima congiuntura e tornare sul sentiero del
successo economico o del protagonismo internazionale di cui godeva, ad esempio,
10 anni fa. Secondo questa interpretazione, non bisognerebbe disegnare una
politica europea specifica se non quella di indovinare la strada del recupero
economico. Una volta raggiunta la crescita, la misura della Spagna nelle
istituzioni come Stato medio-grande le fornirebbe l’influsso perso.
E questo è il ragionamento che qui viene
impugnato. Gli stessi esempi prima segnalati mostrano che la situazione economica
ed il peso diplomatico od istituzionale non spiegano, da soli, la capacità di
uno Stato membro per essere influente a Bruxelles. La Svezia ed i Paesi Bassi
si trovano chiaramento al di sotto della Spagna come voti al Consiglio, numero
di europarlamentari e spiegamento esteriore ma la superano in leadership su
molti dossier. Non basta dire che questo vantaggio si spiega perchè sono
paesi più ricchi; alla fin fine, la Polonia e l’Italia –buoni riferimenti di confronto
per le similitudini nel PIL o nella posizione politica di partenza e che,
nell’ultimo anno accompagnano la Spagna nel devenire dello spread– sono
ascoltati con più attenzione a Bruxelles, Berlino e Francoforte. Anche due
piccoli Stati riscattati sembrano più abili al momento di giocare le proprie
carte, almeno nel collocare dei connazionali in posizioni chiave: un portoghese
presiede la Commissione ed un altro è vicepresidente della BCE, mentre la
gestione quotidiana nel Servizio Europeo di Azione Esteriore (SEAE) e nella
Commissione è in mano agli irlandesi.
Se qualche volta la Spagna ha partecipato al di
sopra del suo peso a Bruxelles, oggi lo fa molto al di sotto e la sensazione
di irrilevanza non può essere mitigata, o non del tutto, attribuendola
all’attuale vulnerabilità nella crisi. La tesi che qui sosteniamo è che il
deterioramento della posizione trascende la stigmatizzazione per la sua
cattiva situazione condivisa peraltro con altri Stati periferici. Esistono
cause specifiche della perdita di peso che, inoltre, non si capiscono tanto
dalle circostanze economiche e politiche avverse ma, piuttosto dagli eccessi
autocompiacenti del decennio (in teoria brillante) che va dal 2001 al 2010. Spiegare
l’origine della debolezza attuale può aiutare al necessario disegno di una
nuova politica europea per la Spagna che permetta di gestire meglio l’amaro momento
ed orientare poi l’attuazione nel medio e lungo termine dopo parecchi anni di
confusione.
Europeizzazione,
diseuropeizzazione, e rieuropeizzazione?
Come sviluppato in un lavoro precedente,[2]
è necessario distinguere tre fasi diverse nello sviluppo dei rapporti tra l’UE
e la Spagna: (1) i 15 anni dall’adesione fino alla piena convergenza con l’Europa;
(2) la prima decade del XXI secolo, quando si raccolgono ancora i dividendi
del successo ma si smette di investire nel processo di integrazione; e (3) la
tappa attuale iniziata nel 2010, nella quale la Spagna torna a riconoscere la
trascendenza del fattore europeo ma senza sovrapporsi alla confusione
strategica precedente.
Nel periodo dorato dell’europeizzazione (1986-2000),
la Spagna si comporta come un alunno virtuoso nel recepire le diverse
politiche europee e, a partire dagli anni 90, inizia ad ottenere profitto da
questa buona condotta con reallizzazioni importanti in fondi di coesione,
cittadinanza ed azione esteriore nel Mediterraneo e America Latina. Usando la
terminologia di Tanja Börzel, la europeizzazione nell’ambito dell’adattamento
(downloading) si proietta anche
sulla sfera dell’influenza (uploading). E, a
corollario, molti spagnoli occupano posti importanti: diverse volte la
presidenza del Parlamento Europeo, il primo alto rappresentante per la PESC
ed una presenza indiscussa nel comitato esecutivo della BCE. Nel 2001 si
raggiunge la pienezza di questa prima tappa: si firma il Trattato di Nizza –e
la Spagna pensa che ha raggiunto lo status di paese grande–, accadono gli
attentati del 11-S –che contribuiscono a favorire questa illusione di nuova
potenza che può addirittura aspirare ad una “special
relationship” con Washington– e nell’ultimo giorno di
quell’anno scompare la peseta.
Il decennio sucessivo (2001-2010) sarà segnato
da un lento ma nitido processo di diseuropeizzazione. Avendo raggiunto
l’obiettivo di convergenza politica, economica, sociale e diplomatica con il
cuore del continente che si era
prefissato durante la transizione (o, se si vuole, da Ortega y Gasset), il paese
non rinnova la sua strategia europea che era già completata e, pertanto, esaurita.
Anzi, entra in una spirale di disorientamento che si traduce nelle tre grandi
dimensioni dell’integrazione europea: la economica, la istituzionale y la politica
estera. In economia, il miglioramente della competitività che aveva guidato il
periodo precedente non è più importante ed il governo dedicherà appena
un’attenzione retorica alla chiamata Agenda di Lisbona sulle riforme
strutturali.
L’accesso al credito facile e la bolla immobiliare
–paradossalmente favorita dall’introduzione dell’euro che, in teoria doveva
approfondire un’economia a livello europeo– riorientano la crescita verso la
forte domanda interna ed un settore di poco valore aggiunto, aprendo il
divario sempre maggiore nella produttività e la bilancia dei pagamenti.
La Spagna ha cambiato anche il passo nel
terreno istituzionale: poco abili nel capire la resilienza dell’asse franco-tedesco
o gli effetti della grande espansione, l’ultimo Aznar bloccò in forma
antipatica la Costituzione Europea mentre il primo Zapatero –che si precipitò
a correggerlo ed appoggiò con apparente entusiasmo un trattato che non vide
mai la luce– viaggiò sempre ai consigli europei successivi con imprudente ritrosia.
Finalmente, anche in politica estera si produrrà questo rafreddamento graduale:
nè le truppe a Perejil o Irak, nè l’Alleanza di Civilizzazione o il boicottaggio al Kosovo avvicinavano la diplomazia
spagnola a Bruxelles.
A maggio del 2010 inizia l’ultima fase che
compirà il terzo anno a breve e che può denominarsi di rieuropeizzazione
improvvisa. Come è capitato nel periodo precedente, che contempla un cambio di
partito nel 2004, i tratti principali non si sono visti influenzati
dall’alternanza di poteri. L’ultimo anno e mezzo di governo del PSOE ed il
primo del PP hanno ricollocato il processo di integrazione al centro assoluto
del loro programma. Il problema è che, arrivati a questo punto, la posizione politica
ed economica della Spagna nel seno dell’UE è cosi indebolita che non esiste
appena la capacità di dare forma alla presa di decisioni europea. Così, hanno
dovuto accettare una linea segnata da interessi concreti –fondamentalmente della
Germania– che non coincidono con quelli nazionali. In una situazione di
massima vulnerabilità, il paese ha dovuto intraprendere delle riforme e
aggiustamenti dolorosi che, in certi casi, risulteranno dannosi non soltanto
a breve termine.
Anche nel trattamento costituzionale dei
rapporti tra la Spagna e l’UE si riflette questa evoluzione divisa in fasi. Nel
1978, anche se l’adesione non era ancora garantita, l’europeismo entusiasta
della transizione consigliò di includere l’articolo 93 che permetteva un
futuro trasferimento di competenze sovrane. Più avanti, nella fase dorata
degli anni 90, la prima riforma costituzionale fu segnata da una disposizione
del Trattato di Maastricht sulla cittadinanza europea che aveva promosso una
Spagna allora capace di dare forma all’agenda. Il tentativo del 2005 di
raccogliere in forma esplicita e solenne l’appartenenza all’UE nella Costituzione spagnola –frustrato,
tra le altre cause, dalla subordinazione di questo obiettivo a questioni
molto più domestiche che distraevano i due grandi partiti durante gli anni
della bolla– è una eccellente illustrazione del decennio della
diseuropeizzazione. E, infine, la precipitosa riforma dell’articolo 135 che
associa esclusivamente il processo di integrazione con la stabilità economica
–ma non con gli altri valori ed obiettivi che implicano la sovranazionalità
per la Spagna– è la miglior metafora del periodo attuale nel quale si accetta
nuovamente la necessità di assumere seriamente le decisioni prese in Europa ma
si rinuncia ad influire su di essa.
Come
Bruxelles influisce molto in casa senza che Madrid influisca in Europa
La europeizzazione ha, pertanto, due dimensioni:
la capacità di adattamento o “scarico” a livello interno delle politiche
elaborate a Bruxelles, e l’abilità per “far salire” le preferenze nazionali nel
processo di presa di decisioni nell’UE. In questo senso, e seguendo il gioco
di parole di Mendeltje van Keulen, essere immersi dal 2010 in una nuova fase
dove si accetta che l’agenda politica torni ad essere guidata fondamentalmente
dalle priorità europee (how Europe hits home), non implica
necessariamente un punto di svolta parallelo per gestire meglio queste
priorità (how home hits Brussels).
E’ vero che, se qui sosteniamo che la causa
principale della perdita di influenza non riposa tanto nella pessima
situazione attuale ma in un graduale processo di autocompiacimento accaduto
tra il 2001 ed il 2010, la rieuropeizzazione
nella quale la Spagna è immersa –anche se adesso lo è soltanto come decision taker– potrebbe mostrare il cammino per recuperare
anche capacità incisiva. Senza dubbio, è un passo avanti che il ministro di
Affari Esteri dedichi adesso più attenzione a Berlino e Bruxelles piuttosto
che a Gaza o Bagdad, che il ministro di Economia sia più preoccupato
dall’unione fiscale che dalla liberalizzazione del suolo o che il presidente
sia cosciente che sarà giudicato anche dalla sua abilità sullo scenario europeo.
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Ricercatore principale di Europa del Reale Istituto Elcano e docente di Scienze Politiche dell’Università Autonoma di Madrid
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